PROBLEMAS DE PROPIEDAD Y GESTION DEL SUELO URBANO EN
ESPAÑA.
Fernando Mendoza, arquitecto.
ASOCIACION PARA EL DIALOGO, Miércoles, 19 de Octubre 2.005

1.- PROPIEDAD
NATURALEZA JURIDICA DEL SUELO EDIFICABLE
La potestad de construir sobre un suelo libre la confieren, en España, las
leyes y los planes.
2.- LEGISLACION
FRANQUISMO
Ley del Suelo de 1.956
Reforma de la Ley del Suelo de 1.975

DEMOCRACIA
CONSTITUCION ESPAÑOLA
Artículo 47
Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
Artículo 148
1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

3. Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.

-Real decreto legislativo 1/92 de 26 de Junio por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del suelo y ordenación urbana. Ley declarada inconstitucional.
Ley 6/98 de 13 de Abril sobre Régimen del Suelo y valoraciones
La ley reduce la clasificación existente hasta entonces a sólo tres conceptos:
a) suelo urbano: AQUEL DOTADO DE TODOS LOS SERVICIOS
b) suelo no urbanizable: Deja de ser definido residualmente como aquél que no era necesario para el desarrollo urbanístico, como sucedía en las leyes anteriores.

c) suelo urbanizable: EL RESTO
-Leyes regionales (LOUA de Andalucía Ley 7/2002 de 17 de Diciembre).
-Reglamentos estatales de aplicación. Se siguen utilizando los de 1.978. Planeamiento, Gestión y Disciplina.
Esto supone un galimatías legal. Ley marco estatal, diecisiete leyes autonómicas y reglamentos estatales. ¿Esto es “unidad de mercado”?
El 97,1% de la población española reside en municipios con planeamiento urbanístico. El 12,7% de los municipios cuentan con Plan General.
3.- PASOS EN LA TRANSFORMACIÓN DEL SUELO VACANTE A SUELO EDIFICABLE.
3.1.- PASO DE SUELO AGRICOLA A URBANIZABLE.
Se hace mediante los planes de ordenación, que aunque se gestionan técnicamente, se promueven y aprueban políticamente
¿FALTA SUELO URBANIZABLE EN ESPAÑA?
En el conjunto de los municipios urbanos existe suficiente suelo apto para ser urbanizado como para hacer frente a las necesidades de viviendas de los próximos años, dentro de las normales diferencias entre unos y otros.
Para los municipios entre 20.000 y 50.000 habitantes el suelo susceptible de ser urbanizado supone 7,5 veces el necesario hasta el año 2011. En municipios de más de 50.000 habitantes esta relación es de 2,8.
Los estudios no encuentran ninguna correlación entre la cantidad de suelo vacante clasificado por el planeamiento y el precio del suelo. El suelo vacante tiene un tamaño superior a cuatro veces el del suelo edificado.
3.2.- PASO DEL SUELO URBANIZABLE A EDIFICABLE
Este es el paso crucial en la transformación del suelo. Supone la reparcelación de los terrenos entre los distintos propietarios y la ejecución efectiva de las infraestructuras :red de agua, alcantarillado, pavimentación, electricidad, alumbrado público, aceras, etc.. Supone el auténtico cuello de botella del proceso, ya que tiene tres importantes problemas: La actuación de los ayuntamientos, la reparcelación y la financiación de los servicios e infraestructuras.
La reparcelación , dotación de infraestructuras y servicios se realiza mediante varios agentes:
-Promotores-propietarios privados constituidos en Juntas de Compensación o Reparcelación.
-Empresas públicas de suelo, procedentes todas ellas del antiguo Instituto Nacional de la Vivienda (en Andalucía es EPSA, Empresa pública de suelo de Andalucía).
-Patronatos o empresas municipales de vivienda.
-Los agentes urbanizadores, según legislaciones autonómicas. Mejoran la gestión porque:
-El reparto de las cargas y beneficios se realiza sin Junta de Compensación y mediante reparcelación forzosa.
-El pago de la obra de urbanización, que realiza el Agente Urbanizador, se produce, por lo general, a partir de los solares resultantes. Los propietarios que no quieran pagar por la urbanización reciben un solar menor que el que les hubiera correspondido caso de pago en metálico.
-Los retardos y el riesgo de la promoción se reducen, pues los procesos de reparcelación duran como máximo un año y existe garantía total de cobro, aunque sea en forma de solares. La reducción de los retardos y el riesgo al que se ve sometido el promotor posibilitan la disminución del beneficio requerido por el mismo y, por tanto, favorecen la contención en el precio del suelo urbanizado.



4.-PROBLEMAS DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SUELO.
-Discrecionalidad e incertidumbre política.
-Los agentes económicos saben que el planeamiento urbanístico, aparentemente rígido, se puede modificar, bien sea mediante mecanismos de compensación urbanística, presión mediática o simple trato de favor. Además saben que las corporaciones locales tienen problemas de financiación y que una de las fuentes fundamentales para obtener ingresos es el planeamiento urbanístico. Una forma de conseguir este objetivo es siendo estricto en la redacción de los Planes Generales pero flexible en sus modificaciones posteriores.
En este sentido los Ayuntamientos son juez y parte en el negocio del suelo ya que consiguen una proporción muy importante de sus ingresos a partir de impuestos ,tasas y pago en especie relacionadas con el suelo
o la vivienda.
Según la ley del suelo estatal y las leyes del suelo regionales, los Ayuntamientos tienen derecho al 10% del aprovechamiento de la zona, es decir, al 10% del techo edificable sobre terrenos totalmente urbanizados.
En teoría estos terrenos deben formar parte de los patrimonios municipales de suelo pero suelen ser vendidos a precio de mercado por subasta.
La suma de todos estos impuestos y tasas relacionados con el suelo o la vivienda totalizan el 22% de los ingresos totales de los ayuntamientos. Este porcentaje es importante, pero es más significativo si se comparan con los ingresos que los ayuntamientos pueden obtener en función de su potestad impositiva y, por tanto, sin incluir las transferencias ni los pasivos financieros. En este caso la ratio se sitúa en 52,78%.
Por lo tanto, se puede afirmar que los Ayuntamientos sobreviven gracias al suelo.
-Dilatación en la gestión administrativa. Los procedimientos de gestión del suelo son complejos, burocráticos, lentos y caros y esto produce un auténtico cuello de botella en el mercado.
Desde que comienza la iniciativa de urbanizar suelo, hay que realizar los siguientes trámites:
Modificaciones o reformados de Plan General , Plan Parcial, Proyecto de Reparcelación o Compensación, posibles investigaciones arqueológicas, Proyecto de Urbanización, Proyectos de Edificación cada uno con sus plazos de tramitación. Total: 5-6 años.
5.-LA FORMACIÓN DEL PRECIO DEL SUELO.
El costo del suelo tiene varias componentes:
1.- Su precio como terreno urbanizable o apto para ser urbanizado.
2.-El valor expectante sobre el suelo agrícola, en función de posibles calificaciones o recalificaciones futuras.
3.- Los gastos que genera su transformación en suelo edificable:
4.-Los impuestos.
5.- Las repercusiones que ofrecen la superficie edificable y los precios esperados de las viviendas. Es el precio de la vivienda el que explica el precio del suelo y no al revés. Por tanto, el precio de la vivienda es un factor clave en la explicación del precio del suelo
Algunas de las dificultades que tiene el mercado del suelo es que es muy opaco, y se ve agravado por la multiplicidad de Leyes regionales del Suelo (17). Esto supone un importante freno a la competencia.
Igualmente, en el sistema legal actual de valoraciones la expectativa urbanística se incorpora como un valor más al suelo agrícola, lo cual supone un incremento absurdo del precio del suelo. Véase el caso de Tablada..
Según la Asociación de Promotores Constructores de España, el precio del suelo absorbía, en 1.985, por término medio, el 24,34% del precio de la vivienda, mientras que al final del «boom» dicha proporción había subido al 42% teniendo su valor más elevado en 1998 donde el coste del suelo repercutía en un 55% sobre el precio medio de la vivienda nueva. Es decir, a medida que se reducen las hipotecas y se alarga su plazo se incrementa el precio del suelo. No dispongo de datos actuales, pero es posible que haya subido más en determinados municipios y ciudades.
6.- LA FORMACIÓN DEL PRECIO DE LA VIVIENDA
El precio de la vivienda viene determinado por varios factores, esencialmente de demanda:
Incremento muy importante de la demanda de vivienda para uso propio.
La bonanza económica reciente, sustentada en el crecimiento de la renta per cápita y la disminución del desempleo y de los tipos de interés, inferiores a la inflación y de mayor plazo de amortización, ha producido una clara mejora en la demanda de la vivienda
Presencia creciente del comprador-inversor, que no ve mejores alternativas al ahorro que la compra de una vivienda.
Afloración de dinero negro y blanqueo de capitales, especialmente en las costas.
La inmigración ha supuesto un incremento de la demanda de vivienda, tanto de uso permanente como vacacional. La población inmigrantes asciende a 3,7 millones de habitantes, el 8,4% de la población de España (43,9 millones), de los que el 42,4% están en Cataluña y Madrid. Este factor es muy importante: hemos pasado de un millón de inmigrantes en el 2.000 a cuatro millones en la actualidad.
Los incentivos fiscales. La deducción por inversión en vivienda habitual es una de las pocas deducciones que permite pagar menos impuestos. 1
El subsidio efectivo percibido por la adquisición de una vivienda oscila entre un máximo cercano al 50% para los tramos de renta bajos y en primera adquisición y el 15 o 20% para los tramos más altos de renta. El coste total de la política pública de ayuda a la compra de viviendas se sitúa entre el 1,1 y el 1,9% del PIB.
Fiscalidad. La vivienda está gravada por un importante conjunto de impuestos que inciden notablemente sobre el precio final. El importe final de los impuestos, siendo moderado a la baja, no es inferior al 25-30%.
Otros factores que suben el precio son cambios en las calidades de la vivienda, exigidos por los compradores o por la legislación: gestión de residuos, revisión de grúas, instalación de colectores solares o nuevas infraestructuras de telecomunicaciones, aplicación de los seguros derivados de la Ley de Ordenación de la Edificación.
7.- LA VIVIENDA COMO INVERSIÓN
En España , la tradición de poseer una vivienda en propiedad y las ventajas económicas que esto tiene hace que el porcentaje de viviendas ocupadas en este régimen sea el 78,3%, el más alto de la Unión Europea con excepción de Irlanda
Otro hecho destacable es la elevada proporción de viviendas secundarias, un 15,3%, frente al 8% de media en la Unión Europea. Por último, también es notable la elevada proporción de viviendas desocupadas, que se sitúa en torno al 15,7% mientras que en la media de la Unión Europea es tan sólo del 5,9%.
El hecho de que el precio de la vivienda nunca haya disminuido de forma significativa en España reduce la sensación de riesgo de la inversión y perturba la elección rentabilidad-riesgo.
El “ladrillo” ha detraído recursos financieros de la inversión productiva, de tal forma que ha convertido a gran mayoría de los españoles en posibles especuladores , si tienen ocasión. Este modelo no es sostenible desde cualquier punto de vista, económico o ecológico. (Julio Rodríguez).
8.- CONSECUENCIAS DEL MODELO
Se han iniciado viviendas en el periodo 1998-2005 a un ritmo medio anual de casi 600.000 . En los últimos años de auge, 2004-05, se ha superado ésta media. Se construyen unas 273.000 viviendas no habitadas habitualmente y que se adquieren fundamentalmente por inversores .
Elevada proporción de viviendas desocupadas y secundarias.
Destrucción de las costas españolas.
Se está creando escasez de suelo para otros usos productivos terciarios, industrial, empresarial, etc.) al expulsarlos de sus emplazamientos tradicionales y no crear el suficiente suelo nuevo para éstas actividades.
La urbanización de nuevo suelo no crea suficiente suelo para equipamiento.
Alta proporción de empleo en la construcción en España . La tasa se aproxima al 12,5% del empleo total, menos del 8% en la UE, y dicha participación es del 19% en las provincias andaluzas de Málaga y Almería.
Incremento continuo de los precios de vivienda. Entre los países occidentales, entre 1997 y 2004 sólo Irlanda superaba a España en cuanto a aumento acumulado de precios de las viviendas (179% y 151%, respectivamente) , destacando el estancamiento o incluso descenso de los precios de las viviendas en Japón y Alemania en dicho periodo.
Endeudamiento- ahorro de las familias. La relación deuda crediticia de los hogares/renta disponible ha crecido desde el 52,7% de 1997 hasta el 105% en 2004. La relación ahorro-inversión de los hogares que en 1997 ascendía al 4,5% del PIB, se ha hecho negativa en 2004.
Déficit exterior de balanza corriente española. El déficit exterior de balanza corriente española (-5% del PIB en 2004) es un reflejo de la aplicación de este modelo a los hogares españoles, tras la persistencia de unos tipos de interés por debajo de la inflación y de unas elevaciones sustanciales de los precios de las viviendas.
Exclusión social. La aplicación del modelo, así como la continua disminución de las viviendas de protección oficial implica que el 20% de la población en España está excluída del mercado inmobiliario , por lo que no se cumplen sus derechos de acceso a una vivienda digna y adecuada.
9.- ¿QUE SE PUEDE HACER?
-Planeamiento: Hay que incorporar al Planeamiento conceptos como sostenibilidad y derecho al medio ambiente. Mejor planes flexibles que se concretan en mecanismos de actuación rígidos que el modelo actual: planes inflexibles que se modifican continuamente según presiones políticas y económicas.
-Incrementar la información del mercado del suelo. Este mercado es muy opaco. Hacerlo más transparente para que promotores y constructores puedan competir. Eliminar prácticas monopolísticas.
-Crear una auténtica “unidad de mercado” en todo el territorio nacional como primer paso para unificarlo en la Unión Europea.
-La posibilidad de declarar urbanizable todo el suelo, excepto áreas protegidas, grandes infraestructuras, terrenos inundables, etc. Conlleva una ciudad dispersa y lo que se ahorra en el incremento de la oferta de suelo urbanizable se gasta en el incremento de costes de las infraestructuras. Como hemos visto, la eliminación de la frontera urbanística no es una condición suficiente para la contención de los precios y puede ser contrario a la racionalidad mediambiental produciendo una expansión incontrolada de las ciudades. En cualquier caso, mientras los plazos administrativos tengan una duración de 5 años, el incremento será inútil.
En el informe de la Unión Europea sobre ciudades europeas sostenibles de 1996, actualizado el 11 de febrero de 2004, la Comisión recuerda la necesidad de crear ciudades compactas de alta densidad y utilización mixta con el fin de minimizar los problemas provocados por la expansión urbana.
-Racionalizar los mecanismos impositivos.
-Incrementar la función de las empresas públicas urbanizadoras para que transformen más suelo y lo pongan en el mercado a precios razonables.
-Racionalizar los procesos constructivos. Según los empresarios, estas medidas podrían incidir, aproximadamente en el 39% del precio final de la vivienda,
-Modificar el comportamiento de los Ayuntamientos. Esto supone varias acciones:
a) Aumentar la financiación de los ayuntamientos haciendo crecer su participación en los recursos del Estado para reducir sus necesidades recaudatorias.
b) Pasar de las subastas de terrenos a los concursos: fijación de un precio máximo y un mínimo, con claros compromisos sociales, en lugar de simplemente un mínimo como en el caso de la subasta que se dirige a la vivienda libre.
c) Aplicar al suelo público el derecho de superficie. Si se mantienen las cesiones de suelo edificable, destinar los terrenos a vivienda protegida con bajo alquiler.
d) Reducir la incertidumbre y los largos plazos asociados a la producción de suelo edificable a partir de suelo urbanizable.:
-La aplicación del silencio administrativo positivo :la concesión de la autorización o la licencia una vez transcurrido el plazo legal establecido se realiza automáticamente.
-Revisión de la impunidad actual de políticos locales y funcionarios municipales, planteando responsabilidades personales. Existe una cultura general de manejar los procesos de gestión de suelo edificable en el propio interés de los agentes reguladores, tanto de índole personal como de partido. Según el Observatorio de la Vivienda, los focos de corrupción siguen estando en la contratación pública, especialmente en los ámbitos de suelo y vivienda.
Modificar los sistemas de reparcelación para evitar que algunos propietarios estáticos puedan ralentizar, detener o bloquear procesos de urbanización factibles.
Utilizar sistemas de concertación o convenios para reducir la incertidumbre, según el modelo del “agente urbanizador”
Revisar el Reglamento de estándares de 1.978 para obtener más suelo para actividades productivas y equipamiento.
e) Regular legalmente los Convenios Urbanísticos, eliminando su actual discrecionalidad.
-Homologar el sistema legal español de valoraciones de suelo con los países de nuestro entorno, de manera que la expectativa urbanística deje de incorporarse al valor del suelo que va a ser expropiado.
-Promocionar el alquiler, dando seguridad jurídica al propietario y realizando un tratamiento fiscal adecuado. Mientras los costos de alquiler y de hipotecas sean equivalentes, la gente comprará en vez de alquilar.
BIBLIOGRAFIA.
Observatorio de la Vivienda. Grupo Garrigues. Madrid
El Precio del suelo: la polémica interminable. José García Montalvo.
Los problemas de acceso a la vivienda en España. Gabinete Económico
Confederal de CC.OO.
Liberalización del suelo en España. Revista del Instituto de Estudios Económicos, 1.997 La liberalización del suelo en España. Presupuestos y marco jurídico-
constitucional. Fonseca Ferrandis. Difusa Libros.